農(nóng)地“三權”分置改革的核心是放活土地經(jīng)營權。事實上,設立具有物權屬性的土地經(jīng)營權,促進農(nóng)地的規(guī)?；c資本化也已經(jīng)成為《農(nóng)村土地承包法》修正中的關鍵內(nèi)容。但是,農(nóng)村土地制度改革盤根錯節(jié),異常復雜,是一項綜合性的系統(tǒng)工程。萬物土中生,有地斯有糧。在修改《農(nóng)村土地承包法》、落實“三權”分置要求、促進土地流轉(zhuǎn)的同時,也需要高度重視土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后的風險防范,尤其是耕地保護和生態(tài)安全問題。

眾所周知,農(nóng)業(yè)總體而言仍然是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)地“三權”分置改革雖然在理論上具有實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,進而實現(xiàn)規(guī)模效益的功能,但也會同時造成土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格的上升。有調(diào)查顯示,2008—2014年我國土地流轉(zhuǎn)費用平均增幅超過25%,東部地區(qū)流轉(zhuǎn)費用超過1500元/畝,中部農(nóng)區(qū)流轉(zhuǎn)租金也超過1000元/畝,流轉(zhuǎn)價格的攀升加上化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲必然會抬高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,進一步壓縮經(jīng)營者的收益,甚至導致經(jīng)營者繼續(xù)從事糧食生產(chǎn)變得無利可圖。在市場經(jīng)濟條件下,受經(jīng)濟利益的驅(qū)動,經(jīng)營者就很有可能去改變土地的原有用途,發(fā)展經(jīng)濟作物,甚至將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地進行非農(nóng)開發(fā)利用。

我們在一些地方的調(diào)查也發(fā)現(xiàn),很多農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權后都會將以前的糧食作物改變?yōu)楣瞎?、蔬菜、花卉、苗木等?jīng)濟作物,甚至以鄉(xiāng)村旅游為名,進行非農(nóng)建設開發(fā)。農(nóng)地“三權”分置后,土地的所有權、承包權與經(jīng)營權發(fā)生了分離,經(jīng)營權人為了能盡快收回成本,獲得收益,難免會出現(xiàn)過度開發(fā)的短視性行為。比如,為追求流轉(zhuǎn)期內(nèi)的經(jīng)濟利益最大化而選擇那些種植周期短、輪作頻率高的經(jīng)濟作物,甚至會為提高產(chǎn)量而大量使用化肥、農(nóng)藥,建造農(nóng)業(yè)設施,造成土壤板結(jié)、酸化,肥力下降。此外,土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)還會引起土地斑塊(類型、性質(zhì)、形狀、內(nèi)容)的重組及其使用性質(zhì)的變化,進而直接或間接地引發(fā)原有的土壤、水資源、植被等生態(tài)系統(tǒng)的改變,危及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。最后,當土地經(jīng)營權設定抵押并被實現(xiàn)時,為了讓債權人的債權獲得滿足,也極容易發(fā)生改變農(nóng)地用途的風險。

更為嚴重的是,一些地方的政府為了招商引資,促進地方經(jīng)濟的發(fā)展,甚至會主動去吸引和扶持發(fā)展經(jīng)濟作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項目,并設置一些獎勵和扶持政策。經(jīng)營主體的逐利動機在地方政府的引導下被進一步放大,由此導致“三權”分置后農(nóng)地用途被改變,原有耕種糧食的土地被用于種植經(jīng)濟效益更高的果木、花卉,甚至部分農(nóng)用地變相轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,用于開發(fā)農(nóng)家樂、觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等收益較高的項目。有調(diào)查顯示,在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)河南省,一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”比例達40%,而土地經(jīng)營大戶耕地“非糧化”比例則高達60%。西北農(nóng)林科技大學課題組對河北、河南、山東、安徽四省土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查顯示,這四個糧食主產(chǎn)省土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”比例達61.1%,且流轉(zhuǎn)規(guī)模越大,“非糧化”傾向越明顯。

在種糧收益普遍偏低,甚至虧損的現(xiàn)實下,農(nóng)地的“非糧化”雖然可以說是市場選擇的結(jié)果,但必須看到,這一市場選擇的結(jié)果會產(chǎn)生一系列的負外部性。首先,也是最為直接的后果就是,一旦我們將過多的耕地用于發(fā)展瓜果、蔬菜、花卉、苗木等經(jīng)濟作物,甚至進行水產(chǎn)養(yǎng)殖,農(nóng)地的土壤層就會受到破壞,農(nóng)田的水利灌溉設施也可能會受到影響,因此未來再恢復良田的成本就會很高?？梢?農(nóng)轉(zhuǎn)非易,非轉(zhuǎn)農(nóng)難。農(nóng)地“三權”分置后的隨意、盲目流轉(zhuǎn)導致耕地被破壞、生態(tài)安全受威脅的負外部性問題是必須警惕的。此外,在實踐中,土地被流轉(zhuǎn)后,原有的田埂也大都會被推平,原有的水利設施也會被改變,這也會影響流轉(zhuǎn)期限屆滿后土地承包權人的再次耕種與生產(chǎn)。

習近平總書記指出,“在農(nóng)村土地制度改革試點中要把好關,不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。”因此,我們必須在農(nóng)地“三權”分置的實踐中嚴守耕地和生態(tài)紅線。尤其需要強調(diào)的是,“三權”分置的改革實踐決不能走先破壞、后治理的老路,而應當在“三權”分置改革的一開始就要確立起規(guī)模經(jīng)營與耕地、生態(tài)安全并舉的指導思想。實際上,這也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,建設美麗中國的內(nèi)在要求。

在《農(nóng)村土地承包法》正式確立農(nóng)地“三權”分置制度以后,中央和地方政府都應當及時采取積極措施,協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的耕地保護和生態(tài)安全。對于中央政府而言,應當加大農(nóng)業(yè)基礎設施投入,改革農(nóng)業(yè)補貼內(nèi)容、提高農(nóng)業(yè)補貼標準、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放方式,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,切實增加糧食生產(chǎn)者的利潤空間,尤其是要統(tǒng)籌兼顧,建立健全耕地、生態(tài)保護價值補償機制,有效調(diào)動地方政府保護耕地與生態(tài)的積極性。必須看到,耕地和生態(tài)保護都具有很強的正外部性。在市場經(jīng)濟條件下,如果對這部分價值缺乏補償必然會導致保護激勵不足的問題。2017年中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出要健全耕地保護補償機制,按照誰保護、誰受益的原則,加大耕地保護補償力度。十九大報告更是明確指出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。因此,通過耕地和生態(tài)保護補償機制來補償集體經(jīng)濟組織及其農(nóng)戶,甚至地方政府因土地用途管制而遭受的損失,并將其制度化,應當成為農(nóng)地“三權”分置改革的重要配套制度安排。

事實上,在市場經(jīng)濟條件下,也只有建立、健全國家層面的耕地、生態(tài)保護價值補償機制,才能有效推進耕地的保護與輪作休耕,實現(xiàn)耕地與生態(tài)保護從“被動”向“主動”的轉(zhuǎn)變,有效避免農(nóng)地“三權”分置后對耕地與生態(tài)紅線的威脅。對于地方政府而言,一方面要因地制宜,結(jié)合當?shù)厍闆r,引導發(fā)展符合地方實際的綠色循環(huán)農(nóng)業(yè),從產(chǎn)業(yè)布局上進行源頭治理。比如,江蘇省寶應縣夏集鎮(zhèn)通過成立專業(yè)合作社大力推廣茭白種植技術,不僅獲得了可觀的經(jīng)濟收益,而且又沒有給被流轉(zhuǎn)土地的土壤帶來結(jié)構性破壞,由此走出了一條綠色致富之路。另一方面則應守土有責,切實擔負起主體責任,加強對土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)督與管理,充分利用衛(wèi)星遙感、動態(tài)巡查、群眾舉報等各種手段,加大對土地流轉(zhuǎn)中損壞基本農(nóng)田、破壞生態(tài)環(huán)境以及耕地“非糧化”行為的檢查和查處力度,規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),堅守耕地與生態(tài)保護的底線。此外,各地在進行農(nóng)地“三權”分置改革,促進土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)時,還可以考慮設立流轉(zhuǎn)保證金制度。由受讓方按照規(guī)定預先繳納一筆保證金,在流轉(zhuǎn)合同期限屆滿或解除時,受讓人如果未能按照約定恢復土地耕作條件,農(nóng)民集體就可以啟用該筆保證金進行土地修復和整治。通過保證金等經(jīng)濟手段對受讓方的具體利用進行約束,可以避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)期限屆滿后耕地和生態(tài)被破壞卻又無人問津、無力恢復的被動局面。