微信客服
微信公眾號
為貫徹落實《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改 革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9 號）有關要求，推進發(fā)用電計 劃改革，更多發(fā)揮市場機制的作用，逐步建立競爭有序、保障有 力的電力運行機制，現(xiàn)就有序放開發(fā)用電計劃提出以下意見。
一、總體思路和主要原則
（一）總體思路。
通過建立優(yōu)先購電制度保障無議價能力的用戶用電，通過建 立優(yōu)先發(fā)電制度保障清潔能源發(fā)電、調節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)， 通過直接交易、電力市場等市場化交易方式，逐步放開其他的發(fā) 用電計劃。在保證電力供需平衡、保障社會秩序的前提下，實現(xiàn) 電力電量平衡從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，并 促進節(jié)能減排。
（二）主要原則。
堅持市場化。在保證電力安全可靠供應的前提下，通過有序 縮減發(fā)用電計劃、開展發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易，逐步擴大市場 化電量的比例，加快電力電量平衡從以計劃手段為主向以市場手 段為主轉變，為建設電力市場提供空間。
堅持保障民生。政府保留必要的公益性、調節(jié)性發(fā)用電計劃， 以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務等用電。
在有序放開發(fā)用電計劃的過程中，充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保 障基本公共服務的供給。常態(tài)化、精細化開展有序用電工作，有 效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。
堅持節(jié)能減排和清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)。在確保供電安全的前提 下，優(yōu)先保障水電和規(guī)劃內(nèi)的風能、太陽能、生物質能等清潔能 源發(fā)電上網(wǎng)，促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)。
堅持電力系統(tǒng)安全和供需平衡。按照市場化方向，改善電力 運行調節(jié)，統(tǒng)籌市場與計劃兩種手段，引導供應側、需求側資源 積極參與調峰調頻，保障電力電量平衡，提高電力供應的安全可 靠水平，確保社會生產(chǎn)生活秩序。
堅持有序推進。各地要綜合考慮經(jīng)濟結構、電源結構、電價 水平、送受電規(guī)模、市場基礎等因素，結合本地實際情況，制定 發(fā)用電計劃改革實施方案，分步實施、有序推進。
二、建立優(yōu)先購電制度
（一）優(yōu)先購電基本內(nèi)容。優(yōu)先購電是指按照政府定價優(yōu)先 購買電力電量，并獲得優(yōu)先用電保障。優(yōu)先購電用戶在編制有序 用電方案時列入優(yōu)先保障序列，原則上不參與限電，初期不參與 市場競爭。
（二）優(yōu)先購電適用范圍。一產(chǎn)用電，三產(chǎn)中的重要公用事 業(yè)、公益性服務行業(yè)用電，以及居民生活用電優(yōu)先購電。重要公 用事業(yè)、公益性服務包括黨政軍機關、學校、醫(yī)院、公共交通、 金融、通信、郵政、供水、供氣等涉及社會生活基本需求，或提 供公共產(chǎn)品和服務的部門和單位.
（三）優(yōu)先購電保障措施。
一是發(fā)電機組共同承擔。優(yōu)先購 電對應的電力電量由所有公用發(fā)電機組共同承擔，相應的銷售電 價、上網(wǎng)電價均執(zhí)行政府定價。
二是加強需求側管理。在負荷控 制系統(tǒng)、用電信息采集系統(tǒng)基礎上，推廣用電用能在線監(jiān)測和需 求側管理評價，積極培育電能服務，建立完善國家電力需求側管 理平臺。在前期試點基礎上，推廣需求響應，參與市場競爭，逐 步形成占最大用電負荷 3%左右的需求側機動調峰能力，保障輕 微缺電情況下的電力供需平衡。
三是實施有序用電。常態(tài)化、精 細化開展有序用電工作。制定有序用電方案，進行必要演練，增 強操作能力。出現(xiàn)電力缺口或重大突發(fā)事件時，對優(yōu)先購電用戶 保障供電，其他用戶按照有序用電方案確定的順序及相應比例分 擔限電義務。通過實施有序用電方案，保障嚴重缺電情況下的社 會秩序穩(wěn)定。四是加強老少邊窮地區(qū)電力供應保障。加大相關投 入，確保無電人口用電全覆蓋。
三、建立優(yōu)先發(fā)電制度
（一）優(yōu)先發(fā)電基本內(nèi)容。優(yōu)先發(fā)電是指按照政府定價或同 等優(yōu)先原則，優(yōu)先出售電力電量。優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā) 電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障，擁有分布式風電、太陽能發(fā)電的 用戶通過供電企業(yè)足額收購予以保障，目前不參與市場競爭。
（二）優(yōu)先發(fā)電適用范圍。為便于依照規(guī)劃認真落實可再生 能源發(fā)電保障性收購制度，納入規(guī)劃的風能、太陽能、生物質能 等可再生能源發(fā)電優(yōu)先發(fā)電；為滿足調峰調頻和電網(wǎng)安全需要， 調峰調頻電量優(yōu)先發(fā)電；為保障供熱需要，熱電聯(lián)產(chǎn)機組實行“以熱定電”，供熱方式合理、實現(xiàn)在線監(jiān)測并符合環(huán)保要求的在采 暖期優(yōu)先發(fā)電，以上原則上列為一類優(yōu)先保障。為落實國家能源 戰(zhàn)略、確保清潔能源送出，跨省跨區(qū)送受電中的國家計劃、地方 政府協(xié)議送電量優(yōu)先發(fā)電；為減少煤炭消耗和污染物排放，水電、 核電、余熱余壓余氣發(fā)電、超低排放燃煤機組優(yōu)先發(fā)電，以上原 則上列為二類優(yōu)先保障。各?。▍^(qū)、市）可根據(jù)本地區(qū)實際情況， 按照確保安全、兼顧經(jīng)濟性和調節(jié)性的原則，合理確定優(yōu)先順序。
（三）優(yōu)先發(fā)電保障措施。
一是留足計劃空間。各地安排年 度發(fā)電計劃時，充分預留發(fā)電空間。其中，風電、太陽能發(fā)電、 生物質發(fā)電、余熱余壓余氣發(fā)電按照資源條件全額安排發(fā)電，水 電兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用要求確定發(fā)電量，核電在 保證安全的情況下兼顧調峰需要安排發(fā)電。
二是加強電力外送和 消納?？缡】鐓^(qū)送受電中原則上應明確可再生能源發(fā)電量的比例。
三是統(tǒng)一預測出力。調度機構統(tǒng)一負責調度范圍內(nèi)風電、太陽能 發(fā)電出力預測，并充分利用水電預報調度成果，做好電力電量平 衡工作，科學安排機組組合，充分挖掘系統(tǒng)調峰潛力，合理調整 旋轉備用容量，在保證電網(wǎng)安全運行的前提下，促進清潔能源優(yōu) 先上網(wǎng)；面臨棄水棄風棄光情況時，及時預告有關情況，及時公 開相關調度和機組運行信息。可再生能源發(fā)電企業(yè)應加強出力預 測工作，并將預測結果報相應調度機構。四是組織實施替代，同 時實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電可交易。修訂火電運行技術規(guī)范，提高調峰靈活 性，為消納可再生能源騰出調峰空間。鼓勵開展替代發(fā)電、調峰 輔助服務交易。
四、切實保障電力電量平衡 未建立現(xiàn)貨市場的地區(qū)，應以現(xiàn)有發(fā)用電計劃工作為基礎， 堅持公開、公平、公正，參照以下步驟做好年度電力電量平衡工 作。
（一）做好供需平衡預測。每年年底，各地預測來年本地區(qū) 電力供需平衡情況，預測總發(fā)用電量，測算跨省跨區(qū)送受電電量 （含優(yōu)先發(fā)電部分、市場交易部分），測算本地區(qū)平均發(fā)電利用 小時數(shù)，點對網(wǎng)發(fā)電機組視同為受電地區(qū)發(fā)電企業(yè)。
（二）安排優(yōu)先發(fā)電。優(yōu)先安排風能、太陽能、生物質能等 可再生能源保障性發(fā)電；根據(jù)電網(wǎng)調峰調頻需要，合理安排調峰 調頻電量；按照以熱定電原則安排熱電聯(lián)產(chǎn)機組發(fā)電；兼顧資源 條件、系統(tǒng)需要，合理安排水電發(fā)電；兼顧調峰需要，合理安排 核電發(fā)電；安排余熱余壓余氣發(fā)電；考慮節(jié)能環(huán)保水平，安排高 效節(jié)能、超低排放的燃煤機組發(fā)電。
（三）組織直接交易。組織符合條件的電力用戶和發(fā)電企業(yè)， 通過雙邊交易或多邊交易等方式，確定交易電量和交易價格；盡 可能確保用戶用電負荷特性不得惡化，避免加大電網(wǎng)調峰壓力； 盡可能避免非理性競爭，保障可持續(xù)發(fā)展。其中，供熱比重大的 地區(qū)，直接交易不得影響低谷電力平衡和保障供熱需要；水電比 重大的地區(qū)，直接交易應區(qū)分豐水期、枯水期電量。
（四）扣除相應容量。為促進直接交易價格合理反映電力資 源產(chǎn)品價值，在安排計劃電量時，原則上應根據(jù)直接交易情況， 相應扣除發(fā)電容量。為調動發(fā)電企業(yè)參與積極性，直接交易電量折算發(fā)電容量時，可根據(jù)對應用戶最大負荷利用小時數(shù)、本地工 業(yè)用戶平均利用小時數(shù)或一定上限等方式折算。
（五）安排好年度電力電量平衡方案?？鄢苯咏灰椎陌l(fā)電 量、發(fā)電容量后，剩余發(fā)電量、發(fā)電容量可以按照現(xiàn)行的差別電 量計劃制定規(guī)則，考慮年度檢修計劃后，確定發(fā)電計劃。計劃電 量執(zhí)行政府定價。電力企業(yè)應根據(jù)年度電力電量平衡方案協(xié)商簽 訂購售電合同。
（六）實施替代發(fā)電。發(fā)電計劃確定后，在滿足安全和供熱 等約束條件下，組織發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商或集中撮合等方式實 施替代發(fā)電，促進節(jié)能減排。計劃電量和直接交易電量，均可按 照有關規(guī)定實施替代發(fā)電。
（七）保障電力平衡。所有統(tǒng)調發(fā)電機組均承擔電力平衡和 調峰調頻任務，對應的電量為調峰調頻電量，計入計劃電量，原 調度方式不變。
（八）適時調整年度電力電量平衡方案。通過調整方案，確 保交易電量得以執(zhí)行。可于四季度，根據(jù)直接交易電量變化、用 電增速變化，以及有關獎懲因素等，按照上述規(guī)則調整年度電力 電量平衡方案，并簽訂調整補充協(xié)議。
五、積極推進直接交易
通過建立、規(guī)范和完善直接交易機制，促進中長期電力交易 的發(fā)展，加快市場化改革進程。
（一）用戶準入范圍。允許一定電壓等級或容量的用戶參與 直接交易；允許售電公司參與；允許地方電網(wǎng)和躉售縣參與；允許產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等整體參與。落后產(chǎn)能、違規(guī)建設 和違法排污項目不得參與。各地可結合本地區(qū)實際情況、產(chǎn)業(yè)政 策，以及能耗、環(huán)保水平等完善準入條件，并盡可能采用負面清 單、注冊制方式。選擇直接交易的用戶，原則上應全部電量參與 市場交易，不再按政府定價購電。
（二）發(fā)電準入范圍。允許火電、水電參與直接交易；鼓勵 核電、風電、太陽能發(fā)電等嘗試參與；火電機組中，超低排放的 燃煤發(fā)電機組優(yōu)先參與。不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能節(jié)水指標未 完成、污染物排放未達到排放標準和總量控制要求、違規(guī)建設等 電源項目不得參與。各地可結合本地區(qū)實際情況、發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策， 以及發(fā)電機組容量、能耗、環(huán)保水平等完善準入條件，并盡可能 采用負面清單方式。發(fā)電機組參與直接交易的容量應保持合理比 例，以便保持調峰調頻能力、避免影響供需平衡。
（三）交易方式和期限。符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和 用戶可以自愿參與直接交易，協(xié)商確定多年、年度、季度、月度、 周交易量和交易價格。既可以通過雙邊交易，也可以通過多邊撮 合交易實現(xiàn)；一旦參與，不得隨意退出。年度交易量確定后，可 以根據(jù)實際情況進行月度電量調整。直接交易合同原則上至少為 期一年，雙方必須約定違約責任，否則合同不得中途中止。具備 條件的，允許部分或全部轉讓合同，即賣電方可以買電、買電方 也可以賣電，以降低參與方的違約風險。
（四）直接交易價格。對于發(fā)電企業(yè)與用戶、售電企業(yè)直接 交易的電量，上網(wǎng)電價和銷售電價初步實現(xiàn)由市場形成，即通過自愿協(xié)商、市場競價等方式自主確定上網(wǎng)電價，按照用戶、售電 主體接入電網(wǎng)的電壓等級支付輸配電價（含線損、交叉補貼）、 政府性基金等。暫未單獨核定輸配電價的地區(qū)、擴大電力直接交 易參與范圍的地區(qū)，可采取保持電網(wǎng)購銷差價不變的方式，即發(fā) 電企業(yè)上網(wǎng)電價調整多少，銷售電價調整多少，差價不變。
（五）保持用電負荷特性。為保持用戶用電特性，避免加大 系統(tǒng)調峰壓力，初期，直接交易電量應區(qū)分峰谷電量，實行峰谷 電價，峰谷電價比值應不低于所在省份峰谷電價比值；有條件的 地區(qū)，鼓勵發(fā)用電雙方提供負荷曲線。中期，在直接交易中努力 實現(xiàn)電力基本匹配，發(fā)用電雙方均需提供負荷曲線，但不嚴格要 求兌現(xiàn)。后期，所有賣電方均需提供預計出力曲線；所有買電方 均需提供預計用電曲線。
（六）避免非理性競爭。為了建立長期穩(wěn)定的交易關系，促 進可持續(xù)發(fā)展，參與直接交易的發(fā)電能力和用電量應保持合理比 例、基本匹配，避免出現(xiàn)非理性競爭，影響市場化改革進程。具 體比例可參考本地區(qū)可供電量與用電量的比值確定。
六、有序放開發(fā)用電計劃
根據(jù)實際需要，在不影響電力系統(tǒng)安全、供需平衡和保障優(yōu) 先購電、優(yōu)先發(fā)電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發(fā)用 電計劃，參與直接交易，促進電力市場建設。
（一）逐步放大直接交易比例。
用電逐步放開?，F(xiàn)階段可以放開 110 千伏（66 千伏）及以 上電壓等級工商業(yè)用戶、部分 35 千伏電壓等級工商業(yè)用戶參與直接交易。下一步可以放開全部 35 千伏及以上電壓等級工商業(yè) 用戶，甚至部分 10 千伏及以上電壓等級工商業(yè)用戶參與；允許 部分優(yōu)先購電的企業(yè)和用戶自愿進入市場。具備條件時，可以放 開全部 10 千伏及以上電壓等級用戶，甚至允許所有優(yōu)先購電的 企業(yè)和用戶自愿進入市場；也可以通過保留一定交叉補貼，使得 無議價能力用戶價格比較合理，在市場上具有一定競爭力，通過 市場解決；供電企業(yè)仍承擔保底供電責任，確保市場失靈時的基 本保障。
發(fā)電相應放開。隨著用電逐步放開，相應放開一定比例的發(fā) 電容量參與直接交易。目前保留各類優(yōu)先發(fā)電，鼓勵優(yōu)先發(fā)電的 企業(yè)和用戶自愿進入市場。具備條件時，調峰調頻電量、供熱發(fā) 電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電等優(yōu)先發(fā)電盡可能進入電力市場。 跨省跨區(qū)送受電逐步放開。現(xiàn)階段，國家計劃、地方政府協(xié) 議送電量優(yōu)先發(fā)電；其他跨省跨區(qū)送受電可給予一定過渡期，在 歷史均值基礎上，年電量變化幅度應控制在一定比例范圍內(nèi)，或 可通過跨省跨區(qū)替代發(fā)電實現(xiàn)利益調節(jié)。下一步，鼓勵將國家計 劃、地方政府協(xié)議送電量轉變?yōu)橹虚L期合同；其他跨省跨區(qū)送受 電由送受電各方自行協(xié)商確定，鼓勵簽訂中長期合同。逐步過渡 到主要通過中長期交易、臨時交易實現(xiàn)；既可以是政府間中長期 交易，電力企業(yè)、用戶間中長期交易，也可以是電力企業(yè)、用戶 間臨時交易。
（二）促進建立電力市場體系。
通過建立、規(guī)范和完善直接交易機制，促進電力中長期交易的發(fā)展。首先，選取試點地區(qū)開展現(xiàn)貨市場試點，探索建立電力 電量平衡新機制。然后，在現(xiàn)貨市場試點基礎上，豐富完善市場 品種，探索實施途徑、積累經(jīng)驗、完善規(guī)則，嘗試建立比較完整 的電力市場體系，為全國范圍推廣奠定基礎。鼓勵需求側資源參 與各類市場競爭，促進分布式發(fā)電、電動汽車、需求響應等的發(fā) 展。后期，進一步完善各類電力市場和交易品種，并逐步在全國 范圍推廣、建立比較完善的電力市場體系，使得電力電量平衡能 夠主要依靠電力市場實現(xiàn)，市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用。 結合直接交易用戶的放開，適時取消相應類別用戶目錄電價， 即用戶必須自行參與市場或通過售電公司購電。逐步取消部分上 網(wǎng)電量的政府定價。除優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電對應的電量外，發(fā)電 企業(yè)其他上網(wǎng)電量價格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自 主協(xié)商、市場競價等方式確定。在電力市場體系比較健全的前提 下，全部放開上網(wǎng)電價和銷售電價。
（三）不斷完善應急保障機制。
通過實施需求響應和有序用電方案，完善電力電量平衡的應 急保障機制和體系。在面臨重大自然災害和突發(fā)事件時，省級以 上人民政府依法宣布進入應急狀態(tài)或緊急狀態(tài)，暫停市場交易， 全部或部分免除市場主體的違約責任，發(fā)電全部或部分執(zhí)行指令 性交易，包括電量、電價，用電執(zhí)行有序用電方案。
七、因地制宜組織實施
（一）切實加強組織領導。各地區(qū)要建立工作機制，有關部 門要分工協(xié)作、相互配合，結合本地區(qū)實際情況，制定實施方案并報國家發(fā)展改革委和國家能源局；對于過渡時期可能出現(xiàn)的各 種問題，早做考慮、早做預案；認真落實本指導意見提出的各項 任務，遇有重大問題及時反映。國家發(fā)展改革委和國家能源局將 會同有關部門加強對各地區(qū)實施方案制定和具體工作推進的指 導和監(jiān)督；適時組織評估有序放開發(fā)用電計劃工作，總結經(jīng)驗、 分析問題、完善政策。
（二）因地制宜開展工作。鑒于我國不同地區(qū)間電源電網(wǎng)結 構、實際運行特點以及經(jīng)濟結構等均存在較大差異，改革過程中 面臨的困難各不相同、同步實施難度較大，各地可根據(jù)工作基礎、 實施難度和實際進展等因素，在本地區(qū)實施方案中確定主要時間 節(jié)點，并制定不同階段的放開比例和具體工作方案。建立現(xiàn)貨市 場的試點地區(qū)，可以根據(jù)需要另行設計發(fā)用電計劃改革路徑。
（三）充分發(fā)揮市場作用。無論是制定、實施本地區(qū)實
施方案，還是組織開展試點工作，各地都要堅持發(fā)揮市場的作用， 注重制定完善規(guī)則，按規(guī)則辦事，避免自由裁量空間過大。特別 是在直接交易等實施過程中，不得指定交易對象、交易電量、交 易價格。國家能源局派出機構應加強對此類情況的監(jiān)督檢查。如 經(jīng)核實出現(xiàn)類似情況，將暫停該地區(qū)試點工作或改革推進工作， 待整改完畢后再行推進。
一、總體思路和主要原則
（一）總體思路。
通過建立優(yōu)先購電制度保障無議價能力的用戶用電，通過建 立優(yōu)先發(fā)電制度保障清潔能源發(fā)電、調節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)， 通過直接交易、電力市場等市場化交易方式，逐步放開其他的發(fā) 用電計劃。在保證電力供需平衡、保障社會秩序的前提下，實現(xiàn) 電力電量平衡從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，并 促進節(jié)能減排。
（二）主要原則。
堅持市場化。在保證電力安全可靠供應的前提下，通過有序 縮減發(fā)用電計劃、開展發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易，逐步擴大市場 化電量的比例，加快電力電量平衡從以計劃手段為主向以市場手 段為主轉變，為建設電力市場提供空間。
堅持保障民生。政府保留必要的公益性、調節(jié)性發(fā)用電計劃， 以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務等用電。
在有序放開發(fā)用電計劃的過程中，充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保 障基本公共服務的供給。常態(tài)化、精細化開展有序用電工作，有 效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。
堅持節(jié)能減排和清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)。在確保供電安全的前提 下，優(yōu)先保障水電和規(guī)劃內(nèi)的風能、太陽能、生物質能等清潔能 源發(fā)電上網(wǎng)，促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)。
堅持電力系統(tǒng)安全和供需平衡。按照市場化方向，改善電力 運行調節(jié)，統(tǒng)籌市場與計劃兩種手段，引導供應側、需求側資源 積極參與調峰調頻，保障電力電量平衡，提高電力供應的安全可 靠水平，確保社會生產(chǎn)生活秩序。
堅持有序推進。各地要綜合考慮經(jīng)濟結構、電源結構、電價 水平、送受電規(guī)模、市場基礎等因素，結合本地實際情況，制定 發(fā)用電計劃改革實施方案，分步實施、有序推進。
二、建立優(yōu)先購電制度
（一）優(yōu)先購電基本內(nèi)容。優(yōu)先購電是指按照政府定價優(yōu)先 購買電力電量，并獲得優(yōu)先用電保障。優(yōu)先購電用戶在編制有序 用電方案時列入優(yōu)先保障序列，原則上不參與限電，初期不參與 市場競爭。
（二）優(yōu)先購電適用范圍。一產(chǎn)用電，三產(chǎn)中的重要公用事 業(yè)、公益性服務行業(yè)用電，以及居民生活用電優(yōu)先購電。重要公 用事業(yè)、公益性服務包括黨政軍機關、學校、醫(yī)院、公共交通、 金融、通信、郵政、供水、供氣等涉及社會生活基本需求，或提 供公共產(chǎn)品和服務的部門和單位.
（三）優(yōu)先購電保障措施。
一是發(fā)電機組共同承擔。優(yōu)先購 電對應的電力電量由所有公用發(fā)電機組共同承擔，相應的銷售電 價、上網(wǎng)電價均執(zhí)行政府定價。
二是加強需求側管理。在負荷控 制系統(tǒng)、用電信息采集系統(tǒng)基礎上，推廣用電用能在線監(jiān)測和需 求側管理評價，積極培育電能服務，建立完善國家電力需求側管 理平臺。在前期試點基礎上，推廣需求響應，參與市場競爭，逐 步形成占最大用電負荷 3%左右的需求側機動調峰能力，保障輕 微缺電情況下的電力供需平衡。
三是實施有序用電。常態(tài)化、精 細化開展有序用電工作。制定有序用電方案，進行必要演練，增 強操作能力。出現(xiàn)電力缺口或重大突發(fā)事件時，對優(yōu)先購電用戶 保障供電，其他用戶按照有序用電方案確定的順序及相應比例分 擔限電義務。通過實施有序用電方案，保障嚴重缺電情況下的社 會秩序穩(wěn)定。四是加強老少邊窮地區(qū)電力供應保障。加大相關投 入，確保無電人口用電全覆蓋。
三、建立優(yōu)先發(fā)電制度
（一）優(yōu)先發(fā)電基本內(nèi)容。優(yōu)先發(fā)電是指按照政府定價或同 等優(yōu)先原則，優(yōu)先出售電力電量。優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā) 電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障，擁有分布式風電、太陽能發(fā)電的 用戶通過供電企業(yè)足額收購予以保障，目前不參與市場競爭。
（二）優(yōu)先發(fā)電適用范圍。為便于依照規(guī)劃認真落實可再生 能源發(fā)電保障性收購制度，納入規(guī)劃的風能、太陽能、生物質能 等可再生能源發(fā)電優(yōu)先發(fā)電；為滿足調峰調頻和電網(wǎng)安全需要， 調峰調頻電量優(yōu)先發(fā)電；為保障供熱需要，熱電聯(lián)產(chǎn)機組實行“以熱定電”，供熱方式合理、實現(xiàn)在線監(jiān)測并符合環(huán)保要求的在采 暖期優(yōu)先發(fā)電，以上原則上列為一類優(yōu)先保障。為落實國家能源 戰(zhàn)略、確保清潔能源送出，跨省跨區(qū)送受電中的國家計劃、地方 政府協(xié)議送電量優(yōu)先發(fā)電；為減少煤炭消耗和污染物排放，水電、 核電、余熱余壓余氣發(fā)電、超低排放燃煤機組優(yōu)先發(fā)電，以上原 則上列為二類優(yōu)先保障。各?。▍^(qū)、市）可根據(jù)本地區(qū)實際情況， 按照確保安全、兼顧經(jīng)濟性和調節(jié)性的原則，合理確定優(yōu)先順序。
（三）優(yōu)先發(fā)電保障措施。
一是留足計劃空間。各地安排年 度發(fā)電計劃時，充分預留發(fā)電空間。其中，風電、太陽能發(fā)電、 生物質發(fā)電、余熱余壓余氣發(fā)電按照資源條件全額安排發(fā)電，水 電兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用要求確定發(fā)電量，核電在 保證安全的情況下兼顧調峰需要安排發(fā)電。
二是加強電力外送和 消納?？缡】鐓^(qū)送受電中原則上應明確可再生能源發(fā)電量的比例。
三是統(tǒng)一預測出力。調度機構統(tǒng)一負責調度范圍內(nèi)風電、太陽能 發(fā)電出力預測，并充分利用水電預報調度成果，做好電力電量平 衡工作，科學安排機組組合，充分挖掘系統(tǒng)調峰潛力，合理調整 旋轉備用容量，在保證電網(wǎng)安全運行的前提下，促進清潔能源優(yōu) 先上網(wǎng)；面臨棄水棄風棄光情況時，及時預告有關情況，及時公 開相關調度和機組運行信息。可再生能源發(fā)電企業(yè)應加強出力預 測工作，并將預測結果報相應調度機構。四是組織實施替代，同 時實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電可交易。修訂火電運行技術規(guī)范，提高調峰靈活 性，為消納可再生能源騰出調峰空間。鼓勵開展替代發(fā)電、調峰 輔助服務交易。
四、切實保障電力電量平衡 未建立現(xiàn)貨市場的地區(qū)，應以現(xiàn)有發(fā)用電計劃工作為基礎， 堅持公開、公平、公正，參照以下步驟做好年度電力電量平衡工 作。
（一）做好供需平衡預測。每年年底，各地預測來年本地區(qū) 電力供需平衡情況，預測總發(fā)用電量，測算跨省跨區(qū)送受電電量 （含優(yōu)先發(fā)電部分、市場交易部分），測算本地區(qū)平均發(fā)電利用 小時數(shù)，點對網(wǎng)發(fā)電機組視同為受電地區(qū)發(fā)電企業(yè)。
（二）安排優(yōu)先發(fā)電。優(yōu)先安排風能、太陽能、生物質能等 可再生能源保障性發(fā)電；根據(jù)電網(wǎng)調峰調頻需要，合理安排調峰 調頻電量；按照以熱定電原則安排熱電聯(lián)產(chǎn)機組發(fā)電；兼顧資源 條件、系統(tǒng)需要，合理安排水電發(fā)電；兼顧調峰需要，合理安排 核電發(fā)電；安排余熱余壓余氣發(fā)電；考慮節(jié)能環(huán)保水平，安排高 效節(jié)能、超低排放的燃煤機組發(fā)電。
（三）組織直接交易。組織符合條件的電力用戶和發(fā)電企業(yè)， 通過雙邊交易或多邊交易等方式，確定交易電量和交易價格；盡 可能確保用戶用電負荷特性不得惡化，避免加大電網(wǎng)調峰壓力； 盡可能避免非理性競爭，保障可持續(xù)發(fā)展。其中，供熱比重大的 地區(qū)，直接交易不得影響低谷電力平衡和保障供熱需要；水電比 重大的地區(qū)，直接交易應區(qū)分豐水期、枯水期電量。
（四）扣除相應容量。為促進直接交易價格合理反映電力資 源產(chǎn)品價值，在安排計劃電量時，原則上應根據(jù)直接交易情況， 相應扣除發(fā)電容量。為調動發(fā)電企業(yè)參與積極性，直接交易電量折算發(fā)電容量時，可根據(jù)對應用戶最大負荷利用小時數(shù)、本地工 業(yè)用戶平均利用小時數(shù)或一定上限等方式折算。
（五）安排好年度電力電量平衡方案?？鄢苯咏灰椎陌l(fā)電 量、發(fā)電容量后，剩余發(fā)電量、發(fā)電容量可以按照現(xiàn)行的差別電 量計劃制定規(guī)則，考慮年度檢修計劃后，確定發(fā)電計劃。計劃電 量執(zhí)行政府定價。電力企業(yè)應根據(jù)年度電力電量平衡方案協(xié)商簽 訂購售電合同。
（六）實施替代發(fā)電。發(fā)電計劃確定后，在滿足安全和供熱 等約束條件下，組織發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商或集中撮合等方式實 施替代發(fā)電，促進節(jié)能減排。計劃電量和直接交易電量，均可按 照有關規(guī)定實施替代發(fā)電。
（七）保障電力平衡。所有統(tǒng)調發(fā)電機組均承擔電力平衡和 調峰調頻任務，對應的電量為調峰調頻電量，計入計劃電量，原 調度方式不變。
（八）適時調整年度電力電量平衡方案。通過調整方案，確 保交易電量得以執(zhí)行。可于四季度，根據(jù)直接交易電量變化、用 電增速變化，以及有關獎懲因素等，按照上述規(guī)則調整年度電力 電量平衡方案，并簽訂調整補充協(xié)議。
五、積極推進直接交易
通過建立、規(guī)范和完善直接交易機制，促進中長期電力交易 的發(fā)展，加快市場化改革進程。
（一）用戶準入范圍。允許一定電壓等級或容量的用戶參與 直接交易；允許售電公司參與；允許地方電網(wǎng)和躉售縣參與；允許產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等整體參與。落后產(chǎn)能、違規(guī)建設 和違法排污項目不得參與。各地可結合本地區(qū)實際情況、產(chǎn)業(yè)政 策，以及能耗、環(huán)保水平等完善準入條件，并盡可能采用負面清 單、注冊制方式。選擇直接交易的用戶，原則上應全部電量參與 市場交易，不再按政府定價購電。
（二）發(fā)電準入范圍。允許火電、水電參與直接交易；鼓勵 核電、風電、太陽能發(fā)電等嘗試參與；火電機組中，超低排放的 燃煤發(fā)電機組優(yōu)先參與。不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能節(jié)水指標未 完成、污染物排放未達到排放標準和總量控制要求、違規(guī)建設等 電源項目不得參與。各地可結合本地區(qū)實際情況、發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策， 以及發(fā)電機組容量、能耗、環(huán)保水平等完善準入條件，并盡可能 采用負面清單方式。發(fā)電機組參與直接交易的容量應保持合理比 例，以便保持調峰調頻能力、避免影響供需平衡。
（三）交易方式和期限。符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和 用戶可以自愿參與直接交易，協(xié)商確定多年、年度、季度、月度、 周交易量和交易價格。既可以通過雙邊交易，也可以通過多邊撮 合交易實現(xiàn)；一旦參與，不得隨意退出。年度交易量確定后，可 以根據(jù)實際情況進行月度電量調整。直接交易合同原則上至少為 期一年，雙方必須約定違約責任，否則合同不得中途中止。具備 條件的，允許部分或全部轉讓合同，即賣電方可以買電、買電方 也可以賣電，以降低參與方的違約風險。
（四）直接交易價格。對于發(fā)電企業(yè)與用戶、售電企業(yè)直接 交易的電量，上網(wǎng)電價和銷售電價初步實現(xiàn)由市場形成，即通過自愿協(xié)商、市場競價等方式自主確定上網(wǎng)電價，按照用戶、售電 主體接入電網(wǎng)的電壓等級支付輸配電價（含線損、交叉補貼）、 政府性基金等。暫未單獨核定輸配電價的地區(qū)、擴大電力直接交 易參與范圍的地區(qū)，可采取保持電網(wǎng)購銷差價不變的方式，即發(fā) 電企業(yè)上網(wǎng)電價調整多少，銷售電價調整多少，差價不變。
（五）保持用電負荷特性。為保持用戶用電特性，避免加大 系統(tǒng)調峰壓力，初期，直接交易電量應區(qū)分峰谷電量，實行峰谷 電價，峰谷電價比值應不低于所在省份峰谷電價比值；有條件的 地區(qū)，鼓勵發(fā)用電雙方提供負荷曲線。中期，在直接交易中努力 實現(xiàn)電力基本匹配，發(fā)用電雙方均需提供負荷曲線，但不嚴格要 求兌現(xiàn)。后期，所有賣電方均需提供預計出力曲線；所有買電方 均需提供預計用電曲線。
（六）避免非理性競爭。為了建立長期穩(wěn)定的交易關系，促 進可持續(xù)發(fā)展，參與直接交易的發(fā)電能力和用電量應保持合理比 例、基本匹配，避免出現(xiàn)非理性競爭，影響市場化改革進程。具 體比例可參考本地區(qū)可供電量與用電量的比值確定。
六、有序放開發(fā)用電計劃
根據(jù)實際需要，在不影響電力系統(tǒng)安全、供需平衡和保障優(yōu) 先購電、優(yōu)先發(fā)電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發(fā)用 電計劃，參與直接交易，促進電力市場建設。
（一）逐步放大直接交易比例。
用電逐步放開?，F(xiàn)階段可以放開 110 千伏（66 千伏）及以 上電壓等級工商業(yè)用戶、部分 35 千伏電壓等級工商業(yè)用戶參與直接交易。下一步可以放開全部 35 千伏及以上電壓等級工商業(yè) 用戶，甚至部分 10 千伏及以上電壓等級工商業(yè)用戶參與；允許 部分優(yōu)先購電的企業(yè)和用戶自愿進入市場。具備條件時，可以放 開全部 10 千伏及以上電壓等級用戶，甚至允許所有優(yōu)先購電的 企業(yè)和用戶自愿進入市場；也可以通過保留一定交叉補貼，使得 無議價能力用戶價格比較合理，在市場上具有一定競爭力，通過 市場解決；供電企業(yè)仍承擔保底供電責任，確保市場失靈時的基 本保障。
發(fā)電相應放開。隨著用電逐步放開，相應放開一定比例的發(fā) 電容量參與直接交易。目前保留各類優(yōu)先發(fā)電，鼓勵優(yōu)先發(fā)電的 企業(yè)和用戶自愿進入市場。具備條件時，調峰調頻電量、供熱發(fā) 電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電等優(yōu)先發(fā)電盡可能進入電力市場。 跨省跨區(qū)送受電逐步放開。現(xiàn)階段，國家計劃、地方政府協(xié) 議送電量優(yōu)先發(fā)電；其他跨省跨區(qū)送受電可給予一定過渡期，在 歷史均值基礎上，年電量變化幅度應控制在一定比例范圍內(nèi)，或 可通過跨省跨區(qū)替代發(fā)電實現(xiàn)利益調節(jié)。下一步，鼓勵將國家計 劃、地方政府協(xié)議送電量轉變?yōu)橹虚L期合同；其他跨省跨區(qū)送受 電由送受電各方自行協(xié)商確定，鼓勵簽訂中長期合同。逐步過渡 到主要通過中長期交易、臨時交易實現(xiàn)；既可以是政府間中長期 交易，電力企業(yè)、用戶間中長期交易，也可以是電力企業(yè)、用戶 間臨時交易。
（二）促進建立電力市場體系。
通過建立、規(guī)范和完善直接交易機制，促進電力中長期交易的發(fā)展。首先，選取試點地區(qū)開展現(xiàn)貨市場試點，探索建立電力 電量平衡新機制。然后，在現(xiàn)貨市場試點基礎上，豐富完善市場 品種，探索實施途徑、積累經(jīng)驗、完善規(guī)則，嘗試建立比較完整 的電力市場體系，為全國范圍推廣奠定基礎。鼓勵需求側資源參 與各類市場競爭，促進分布式發(fā)電、電動汽車、需求響應等的發(fā) 展。后期，進一步完善各類電力市場和交易品種，并逐步在全國 范圍推廣、建立比較完善的電力市場體系，使得電力電量平衡能 夠主要依靠電力市場實現(xiàn)，市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用。 結合直接交易用戶的放開，適時取消相應類別用戶目錄電價， 即用戶必須自行參與市場或通過售電公司購電。逐步取消部分上 網(wǎng)電量的政府定價。除優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電對應的電量外，發(fā)電 企業(yè)其他上網(wǎng)電量價格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自 主協(xié)商、市場競價等方式確定。在電力市場體系比較健全的前提 下，全部放開上網(wǎng)電價和銷售電價。
（三）不斷完善應急保障機制。
通過實施需求響應和有序用電方案，完善電力電量平衡的應 急保障機制和體系。在面臨重大自然災害和突發(fā)事件時，省級以 上人民政府依法宣布進入應急狀態(tài)或緊急狀態(tài)，暫停市場交易， 全部或部分免除市場主體的違約責任，發(fā)電全部或部分執(zhí)行指令 性交易，包括電量、電價，用電執(zhí)行有序用電方案。
七、因地制宜組織實施
（一）切實加強組織領導。各地區(qū)要建立工作機制，有關部 門要分工協(xié)作、相互配合，結合本地區(qū)實際情況，制定實施方案并報國家發(fā)展改革委和國家能源局；對于過渡時期可能出現(xiàn)的各 種問題，早做考慮、早做預案；認真落實本指導意見提出的各項 任務，遇有重大問題及時反映。國家發(fā)展改革委和國家能源局將 會同有關部門加強對各地區(qū)實施方案制定和具體工作推進的指 導和監(jiān)督；適時組織評估有序放開發(fā)用電計劃工作，總結經(jīng)驗、 分析問題、完善政策。
（二）因地制宜開展工作。鑒于我國不同地區(qū)間電源電網(wǎng)結 構、實際運行特點以及經(jīng)濟結構等均存在較大差異，改革過程中 面臨的困難各不相同、同步實施難度較大，各地可根據(jù)工作基礎、 實施難度和實際進展等因素，在本地區(qū)實施方案中確定主要時間 節(jié)點，并制定不同階段的放開比例和具體工作方案。建立現(xiàn)貨市 場的試點地區(qū)，可以根據(jù)需要另行設計發(fā)用電計劃改革路徑。
（三）充分發(fā)揮市場作用。無論是制定、實施本地區(qū)實
施方案，還是組織開展試點工作，各地都要堅持發(fā)揮市場的作用， 注重制定完善規(guī)則，按規(guī)則辦事，避免自由裁量空間過大。特別 是在直接交易等實施過程中，不得指定交易對象、交易電量、交 易價格。國家能源局派出機構應加強對此類情況的監(jiān)督檢查。如 經(jīng)核實出現(xiàn)類似情況，將暫停該地區(qū)試點工作或改革推進工作， 待整改完畢后再行推進。
0 條