前不久，媒體對(duì)國(guó)土資源部2016年土地核查對(duì)光伏項(xiàng)目的影響做了報(bào)道：

核查中，第一次把光伏項(xiàng)目用地作為了專項(xiàng)重點(diǎn)核查內(nèi)容。根據(jù)監(jiān)測(cè)情況，要求我國(guó)中部某省“凡是2016年被監(jiān)測(cè)到的光伏用地圖斑，都必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資規(guī)【2015】5號(hào)文件，占用農(nóng)用地的必須按建設(shè)用地進(jìn)行變更”。

在此次光伏用地核查中，僅某中部一個(gè)省份被監(jiān)測(cè)到的光伏用地圖斑就有451個(gè)，涉及用地面積4.73萬(wàn)畝。其中，占用農(nóng)用地面積1.08萬(wàn)畝(耕地0.93萬(wàn)畝，其他農(nóng)用地0.15萬(wàn)畝)。據(jù)悉，目前已按建設(shè)用地變更土地性質(zhì)的面積為0.66萬(wàn)畝。

建設(shè)用地價(jià)格高，企業(yè)無(wú)疑將付出計(jì)劃外的大量土地成本。其實(shí)，早在2015年，國(guó)土就有了明確的答復(fù)，詳見(jiàn)本號(hào)之前總結(jié)的《國(guó)土資源部關(guān)于光伏用地的回復(fù)匯總》，匯總了國(guó)土資源部對(duì)于涉及光伏用地的意見(jiàn)。

資料1：《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào))

發(fā)布日期：2015年9月18日

發(fā)文部門：土地利用管理司


第一條、第四款中提出：

(四)采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案;對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

之后，國(guó)土針對(duì)企業(yè)對(duì)此問(wèn)題的咨詢，做了詳細(xì)的答復(fù)。

資料2：國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心的答復(fù)

發(fā)文日期：2015年12月21日

發(fā)文單位：國(guó)土資源部法律事務(wù)中心

問(wèn)題

甲光伏發(fā)電企業(yè)擬利用荒山坡搭建光伏發(fā)電設(shè)施，需占用800畝未利用地。關(guān)于此類項(xiàng)目，甲企業(yè)應(yīng)如何辦理用地手續(xù)?

解答

本案的焦點(diǎn)在于光伏產(chǎn)業(yè)用地的性質(zhì)如何界定，是否全部按照建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定辦理用地手續(xù)。近期，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)對(duì)此進(jìn)行了明確。

一、對(duì)于不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的未利用地部分，可按原地類認(rèn)定，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案

《意見(jiàn)》明確規(guī)定：“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定。不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案……”可見(jiàn)，甲企業(yè)用于搭建光伏發(fā)電設(shè)施所占用的800畝未利用地?zé)o需全部辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。對(duì)于不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可以按原地類認(rèn)定，在不改變土地用途的前提下，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注。對(duì)于此類用地，允許以租賃的方式取得，但雙方要簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地需報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案。

二、對(duì)于項(xiàng)目建筑永久性占用未利用地部分，應(yīng)依法按占用建設(shè)用地辦理手續(xù)

《意見(jiàn)》(四)同時(shí)規(guī)定：“……對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。”本案中，甲企業(yè)光伏發(fā)電項(xiàng)目中用于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)與不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分進(jìn)行區(qū)分，對(duì)于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為建設(shè)用地，按照法律規(guī)定辦理未利用地轉(zhuǎn)用等相關(guān)建設(shè)用地審批手續(xù)。

三、對(duì)于建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地辦理用地手續(xù)

《意見(jiàn)》(四)規(guī)定：“對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”光伏發(fā)電用地不同于一般的建設(shè)用地，沒(méi)有對(duì)土地硬化形成建筑物或構(gòu)筑物，但占地時(shí)間長(zhǎng)、影響農(nóng)作物種植生長(zhǎng)，如果項(xiàng)目占用了農(nóng)用地，土地占用期間均無(wú)法進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng)，因此如果甲企業(yè)光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)占用了農(nóng)用地，則該項(xiàng)目所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地依法履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批手續(xù)。

綜上，本案中，甲企業(yè)應(yīng)當(dāng)綜合考慮所占用土地的原用途、具體用地方式等因素對(duì)占用土地進(jìn)行分類，根據(jù)上述規(guī)定向國(guó)土資源管理部門申請(qǐng)辦理相應(yīng)的用地手續(xù)。

政策短評(píng)：從國(guó)土的5號(hào)文，以及對(duì)此問(wèn)題的答復(fù)中可以清楚看出：

1)對(duì)于光伏項(xiàng)目占用“非農(nóng)業(yè)用地”，則光伏方陣部分可以認(rèn)定不改變土地性質(zhì)，僅變電站部分為建設(shè)用地;

2)如果占用的是農(nóng)用地，因?yàn)橛绊懥宿r(nóng)作物的生長(zhǎng)，則包含光伏方陣在內(nèi)的所有用地均需要變更為建設(shè)用地。

在國(guó)土資源部出臺(tái)5號(hào)文之后，國(guó)家林業(yè)局2015年11月也出臺(tái)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)于光伏項(xiàng)目如何使用林地做了詳細(xì)的規(guī)定：

資料3：國(guó)家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知

發(fā)文日期：2015年11月27日

發(fā)文單位：國(guó)家林業(yè)局

一、各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園(含同類型國(guó)家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域。

二、光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

三、對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。

四、光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用林地。

根據(jù)上述文件，對(duì)國(guó)家林業(yè)局對(duì)光伏可利用的林地政策匯總?cè)缦卤怼?br />
表 1：林地對(duì)于做光伏電站的規(guī)定


除了農(nóng)業(yè)用地、林地以外，還有一些特殊地區(qū)需要特別注意。

第一類：自然保護(hù)區(qū)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》：

在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施;建設(shè)其他項(xiàng)目，其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

第二類：湖泊、河道、防洪等水利設(shè)施附近區(qū)域

在之前的《九起光伏項(xiàng)目違法用地及處罰案例》中介紹了3起違法占用水利設(shè)施、受到懲罰的光伏項(xiàng)目。近日，湖北荊州的某光伏項(xiàng)目，也因在湖泊上違規(guī)建設(shè)，不得不拆除，而造成前期3000萬(wàn)投資打水漂。而該項(xiàng)目為當(dāng)?shù)卣猩桃Y引起的，省發(fā)改委有立項(xiàng)?？梢?jiàn)，當(dāng)?shù)卣猩滩块T的政府官員，由于不涉及土地業(yè)務(wù)，對(duì)國(guó)家的用地政策也并不熟悉。

隨著光伏電站像中東部轉(zhuǎn)移，越來(lái)越多的項(xiàng)目涉及到土地問(wèn)題。因此，一定要在項(xiàng)目建設(shè)前充分研究透國(guó)家相關(guān)的用地政策，防止受行政處罰、后期變更土地性質(zhì)而增加電站成本、或電站被拆除等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。